案例簡介

某民營企業投資建設太陽能電站項目，總裝機100MW。取得備案文件后，該企業（以下稱“太陽能公司”）即組織開展工程總承包合同招標工作。招標文件規定，投標人需具備電力工程施工總承包二級資質或光伏組件生產制造能力。某設計院具有電力工程設計甲級資質，與某具有電力工程施工總承包二級資質的企業組成聯合體參加了工程總承包合同投標。經評審后，某光伏組件制造企業綜合排名第一，設計院所組成的聯合體綜合排名第二。最后某光伏組件制造企業被確定為中標人，并與太陽能公司簽訂了總承包合同。設計院認為，光伏組件制造企業不具備工程總承包資格，所簽訂合同當屬無效，并以此為由向太陽能公司提出異議。

法律分析

上述案例中，光伏組件制造企業與太陽能公司簽訂的總承包合同究竟有效與否？筆者簡要分析如下，供大家參考。

根據《合同法》第五十二條，只有存在下列情形（包括其中任一情形）時，合同方可被認定無效：

（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；

（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；

（三）以合法形式掩蓋非法目的；

（四）損害社會公共利益；

（五）違反法律、行政法規的強制性規定。

根據筆者了解，本案中，光伏組件制造企業與太陽能公司在總承包合同招標簽約過程中并不存在上述《合同法》規定的前四種無效情況。那么，設計院提出的光伏組件制造企業不具備工程總承包資質，是否構成違反法律、行政法規的強制性規定而導致合同無效呢?我們一起看一下目前國家對于工程總承包企業資質管理的相關規定。住房城鄉建設部《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》（建市〔2016〕93號）第七條關于工程總承包企業的基本條件部分規定，工程總承包企業應當具有與工程規模相適應的工程設計資質或者施工資質。該規定是目前國家關于工程總承包企業資質方面的唯一的強制性要求。本案中的光伏組件制造企業不具備工程設計資質，也沒有工程施工資質，明顯違反了93號文關于工程總承包企業基本條件的規定。那么違反93號文是否可能導致工程總承包合同無效呢?答案是否定的。因為93號文只是住建部的文件，不是法律，也不是行政法規。即使違反該文件規定，也不會發生違反法律或行政法規的情況，不足以導致工程總承包合同無效。

但是即便如此，筆者依然認為，光伏組件制造企業與太陽能公司簽訂的工程總承包合同依然是無效的，主要原因是招標人涉嫌以不合理條件對潛在投標人進行限制?！墩袠送稑朔ā返谑藯l規定，招標人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人，不得對潛在投標人實行歧視待遇?！墩袠送稑朔▽嵤l例》第八十二條規定，依法必須進行招標的項目的招標投標活動違反招標投標法和本條例的規定，對中標結果造成實質性影響，且不能采取補救措施予以糾正的，招標、投標、中標無效。

本案中，招標文件規定，投標人應當具有電力工程施工總承包二級資質或光伏組件生產制造能力，僅具有設計資質的單位因不符合上述要求而無法參加投標。而《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》（建市〔2003〕30號）明確提出，鼓勵具有工程勘察、設計或施工總承包資質的勘察、設計和施工企業，在其勘察、設計或施工總承包資質等級許可的工程項目范圍內開展工程總承包業務。93號文亦進一步明確，工程總承包企業應當具有與工程規模相適應的工程設計資質或者施工資質。以上文件均允許并鼓勵設計單位承攬工程總承包業務。但本案招標人（太陽能公司）允許具有施工資質的單位，甚至不具備國家規定的總承包基本條件的制造企業參加投標，卻不允許設計單位參加投標，應屬于以不合理條件限制潛在投標人參加投標。有人提出，即使該項目確實存在以不合理條件限制潛在投標人的情況，也不足以影響總承包合同的效力。理由是該項目是民營企業投資的，不屬于依法必須招標的項目，不適用《招標投標法實施條例》第八十二條的規定。事實上這是一種誤解，根據《招標投標法》以及《工程建設項目招標范圍和規模標準規定》，只要是能源項目，無論其資金來源如何，均屬于依法必須招標的項目。太陽能電站項目顯然屬于依法必須招標的項目無疑，根據《招標投標法實施條例》第八十二條，由于太陽能公司違反了《招標投標法》的規定，并直接影響到中標結果，其確定光伏組件制造企業作為中標人的行為應屬無效，基于此所簽訂的合同由于不符合《招標投標法》的規定，也應歸于無效。

律師建議

本案中，設計院不能以光伏組件制造企業不具備工程總承包企業資質為由主張其所簽訂的合同無效，因為國家目前并未設定工程總承包資質要求，只是在部委層面提出了工程總承包企業應當具備的基本條件。資質條件屬于行政許可范疇，只有行政法規或法律層面方可設定。雖然光伏組件制造企業不具備工程總承包企業的基本條件，但由于并不違反法律或行政法規，亦不存在其他可導致合同無效的情形，因此其所簽訂的總承包合同并不會因此而無效。但是由于太陽能公司在招標過程中存在以不合理條件限制潛在投標人的情況，違反了法律的強制性規定。為維護自身的合法權益，設計院可以要求招投標監管部門認定合同無效，由太陽能公司在對招標文件資格條件進行相應調整后重新組織招標活動。

另外，本案也暴露出我國在工程總承包企業資質管理方面的尷尬局面：關于工程總承包企業資質要求的規定效力較低，對違規（不符合工程總承包企業基本條件）承攬總承包項目的企業沒有相應的處罰措施，威懾力不足，故在實踐中難以得到有效執行。為了規范工程總承包市場秩序，提高工程總承包企業準入門檻，保證建設工程質量，筆者建議立法部門盡快從法律或行政法規層面對工程總承包企業的主體資格等做出規定，培養一批真正具有工程總承包綜合管理能力和具備一定實力的工程企業，引導工程總承包市場健康發展。

   作者：徐新河，陽光時代律師事務所；稅雪，國網物資有限公司

   來源：《招標采購管理》