【摘要】PPP模式自在我國落地生根以來，已經(jīng)過三十多年的發(fā)展歷練，期間屢有反復。近三年，PPP發(fā)展駛?cè)肓丝燔嚨溃?014全面推廣，2015、2016年拓展，進入2017年，國務院、各級地方政府、各大部委以及社會各專業(yè)機構(gòu)，對PPP的引領(lǐng)、詮釋與實踐探索愈發(fā)激烈。《預算法》政策系列，《政府采購法》政策系列，《政府和社會資本合作指導意見》政策系列，特色小鎮(zhèn)，田園綜合體，公共服務均等化，資產(chǎn)證券化，PPP創(chuàng)新與立法等等，仿佛一夜之間千樹萬樹梨花開，一派欣欣向榮景象。

【關(guān)鍵詞】PPP模式   可持續(xù)   發(fā)展

日前，財政部發(fā)布《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（財預〔2017〕87號）一石激起起千層浪，PPP市場也隨風起舞，百花齊放的繁華和滿地雞毛的喧鬧，瞬間交織在一起，于是市場有點困惑了。我們有理由靜下心來，對PPP進行一個全面梳理。我們應該看到在推進國家治理現(xiàn)代化、發(fā)揮市場機制決定性作用等改革方面PPP發(fā)揮了積極作用，同時也應看到當前PPP模式發(fā)展所面臨的困境，籍此思考我們繼續(xù)前行的動力和方向。

一、當前面臨的主要問題

（一）PPP經(jīng)濟模式不清晰，存在認識誤區(qū)

PPP模式在公共服務領(lǐng)域應用復雜，各種不同資源交織組合，客觀上要求理解和使用PPP不能簡單化、符號化、概念化。從PPP國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗看，較為成熟的經(jīng)濟模式主要分為兩大類，即特許經(jīng)營類和購買服務類。它們兩者的區(qū)別主要來自四個方面;一是風險劃分不同。特許經(jīng)營類一般將市場的需求、運營等商業(yè)風險移轉(zhuǎn)給社會資本方，而購買服務類中，政府付費是基于績效和可用性，社會資本方一般不承擔需求風險。二是核心公共服務不同，特許經(jīng)營類可以將核心公共服務（如生產(chǎn)、經(jīng)營、收費等）轉(zhuǎn)移給社會資本方，購買服務類一般不涉及核心公共服務（如醫(yī)療、教育服務），一般只負責基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運營和維護。三是付費方式不同，特許經(jīng)營類一般由使用者付費，而購買服務類一般由政府基于績效和可用性付費。四是適用領(lǐng)域不同，特許經(jīng)營類更適用于具有可經(jīng)營性的經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施，而購買服務類主要適用于沒有或很少有經(jīng)營收益的社會性基礎(chǔ)設(shè)施。目前，市場對上述模式的認識還存在不少誤區(qū)，仿佛依然還處在窗口期，因此，正確厘清和定義發(fā)展模式，對PPP的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。以政府購買服務與PPP模式為例，財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財〔2014〕76號）明確“政府和社會資本合作模式的實質(zhì)是政府購買服務”。但財政部《關(guān)于地方政府債務實行限額管理的實施意見》（財預〔2015〕225號）又將政府購買服務和PPP模式并列為兩種不同的制度措施。由此可見，財政部對政府購買服務和PPP模式的界定，也并不十分清晰，在沒有進一步明確規(guī)制前，實踐中就蘊藏著制度風險。

（二）政策不協(xié)調(diào)，各部門還未形成工作合力

2016年7月7日，國務院常務會議明確了PPP部門職責分工，財政部統(tǒng)籌負責公共服務領(lǐng)域的PPP改革工作，國家發(fā)改委負責基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP推廣工作。

當前，從國家到地方，發(fā)改和財政部門都在全力推進PPP工作，不可否認兩部門共同開展工作的有利局面，但也客觀存在著工作重復交叉，信息不對稱，地方推進無所適從的迷茫和困境。具體來講，國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》和財政部頒布的《關(guān)于在公共服務領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》，兩文件并未就公共服務與基礎(chǔ)設(shè)施做出明確的界定，僅從文件內(nèi)容來看，公共服務與基礎(chǔ)設(shè)施均覆蓋能源、交通運輸、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、市政府工程七大領(lǐng)域。

很多基礎(chǔ)設(shè)施就是在提供公共服務，同樣，許多公共服務也需要基礎(chǔ)設(shè)施做載體。就像海綿城市，特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等類項目，本來就是一個整體，沒法切割區(qū)分，而且一旦切割也就無法集成，發(fā)揮整體效應。因此，政令的不完全統(tǒng)一，政策的不完全協(xié)調(diào)，影響了各個部門對本行業(yè)PPP改革的規(guī)劃和監(jiān)管動力，也影響了各地方高效開展PPP發(fā)展工作。

（三）制度不配套，頂層設(shè)計還待完善

目前，PPP領(lǐng)域尚無國家層面的標準化設(shè)計方案，在部分較為關(guān)鍵問題上的規(guī)定還有些模糊不清（如模式問題，邊界問題，采購規(guī)則問題等），影響到了社會資本在投資PPP項目時的積極性和決心。從當前推行PPP的政策目的及實踐經(jīng)驗看，PPP模式與我國現(xiàn)有法律、法規(guī)以及行政審批制度之間的政策沖突和政策執(zhí)行障礙還在持續(xù)，而且隨著PPP模式應用范圍的迅速擴大，由上述沖突誘發(fā)的許多合法合規(guī)問題（如土地、環(huán)保、稅收、國有資源的配置和管理等）也漸次顯現(xiàn)。有關(guān)部門為解決PPP爭端而制定的規(guī)范性文件有時不足以解決爭端，甚至會引發(fā)新的爭端，這無疑是在改變初衷。因此，形成完備的政策梯次，做好與現(xiàn)有法律的有效銜接，就顯得尤為重要。以PPP采購需求為例，我國《政府采購法》和《招標投標法》在制定時，并未考慮PPP需求，根據(jù)《政府采購法》政府采購應當使用財政性資金，而PPP的政府方主體可能是政府授權(quán)的國有企業(yè)。在采購規(guī)則方面，因PPP項目的復雜性，允許雙方談判磋商，而現(xiàn)行規(guī)則禁止招標過程中進行實質(zhì)性談判。再如PPP采購相對價格來說，更看重社會資本的專業(yè)技術(shù)能力和管理經(jīng)驗，而兩部法律都希望低價中標，這就不能適應PPP項目的多元化評價要求。因此，許多現(xiàn)有法律法規(guī)對于PPP來講不能簡單適用（包括《行政訴訟法》、《行政許可法》、《預算法》、《合同法》、《仲裁法》、《物權(quán)法》、《證券法》、《商業(yè)銀行法》、《擔保法》、《土地管理法》、，《公路法》、《環(huán)境保護法》等）。因此在統(tǒng)一市場建設(shè)方面，必須防止出現(xiàn)過去分工分家、分工分治、九龍治水，制度、監(jiān)管碎片化的局面，必須統(tǒng)一頂層設(shè)計，在統(tǒng)一立法下分類規(guī)制，然后配套政策、制度體系。

二、對策及建議

為了實現(xiàn)政府與社會資本的深度融合，正確處理好發(fā)展、規(guī)范與市場的關(guān)系，建議從以下方面切實有效推進PPP發(fā)展。

（一）堅持市場化原則

PPP模式是通過引進社會資本，突破財政預算不足時對基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的限制，發(fā)揮社會資本專業(yè)、技術(shù)和管理優(yōu)勢，改進公共服務，促進政府職能轉(zhuǎn)變，推動經(jīng)濟發(fā)展和財稅體制以及投融資體制機制改革，提升公共治理能力，使公共服務提質(zhì)增效，這就意味著利用市場力量做好公共服務就必須發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。在此過程中政府既是公共服務的購買者，又是PPP政策的制定者，也是合同履約的監(jiān)管者。政府如何平衡這幾重身份，做到不越位、不錯位。只有堅持市場化方向，強化公平透明，促進公平競爭，保障合同各方的合法權(quán)益，增強市場信心。

（二）完善立法，規(guī)范發(fā)展

當前加快PPP立法進程是非常必要的。PPP是催化劑，也是倒逼法治化進程的機制創(chuàng)新，沒有強有力的法治保障，就不可能形成PPP的可持續(xù)性。PPP使用領(lǐng)域廣泛、模式眾多，應該盡快明確立法重點調(diào)整的領(lǐng)域及模式，逐步完成PPP領(lǐng)域高位階立法及配套法規(guī)制度建設(shè)。不能把太多希望寄托于各部門的規(guī)范性文件之上，或者是國外采取的那種手冊、指南、指令一類的文件上。國外沒有專門立PPP法，更多的原因是其法治環(huán)境相對完善，市場規(guī)則持續(xù)有效，契約精神深入人心。我國有我國的國情，不能簡單類比。2017年3月20日，國務院要求，盡早出臺《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務項目引入社會資本條例》，這有望成為PPP市場的“定心丸”。

（三）剎住“偽PPP”盛行之風，加大處罰力度

隨著地方各級政府債務管理不斷走向規(guī)范和透明，在合規(guī)舉債受到嚴格監(jiān)管的情況下，PPP非常容易成為一些地方違法違規(guī)舉債的“外殼”。以PPP名義采取政府承擔兜底責任的形式，政府回購，明股實債，固定回報等變相融資行為已過度泛化，愈演愈烈。不難發(fā)規(guī)，“偽PPP”看似“一舉多得”，但于法無據(jù)，與法相悖，不論對政府、社會資本或金融機構(gòu)都蘊含者極大風險。而且泛濫使用必將加重地方政府債務風險，因此，必須加強執(zhí)法監(jiān)督力度，嚴格監(jiān)管，同時強化問責和處罰力度，還PPP一片藍天。

總之，PPP發(fā)展已進入一個全新階段，機遇與挑戰(zhàn)并存，希望與困惑同行，問題與答案相克相生。撥亂反正、去偽存真、滌濁揚清，才會使PPP發(fā)展走向科學、規(guī)范、可持續(xù)的軌道。（此文獲我會2017年度優(yōu)秀論文征選活動一等獎）

呂梁市交通戰(zhàn)備辦公室  白 原